国家开发银行经营与发展研究

《国家开发银行经营与发展研究》由精心整编，希望在【国开行】的写作上带给您相应的帮助与启发。

国开行:尴尬前行 1

自1998年春陈元走马上任国开行行长起，不良资产率已经超过30%的国开行好像突然焕发了青春，上演了一幕幕绝地反击的好戏：业务规模一路上扬，不良资产率近乎直线下降，开发性金融的理念和发展构想在2004年显出雏形，推动决策层一次次将关于政策性银行的改革话题摆上会议桌。2007年初，第三次全国金融工作会议终于扣动了政策性银行改革的令枪，国开行被允许率先开启改革航程，但具体改革方案却在难以理清的猜测和预言中迟迟不浮出水面，国开行早已发出的业务之箭，依然不知道射向何方。在这种情况下，国开行只能继续尴尬前行。

政策性银行改革的早起鸟

1994年，国家开发银行成立之初，按照国务院国发[1994]22号文件规定，其主要任务是集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程建设（即所谓的“两基一支”），并对所投项目在资金总量和资金结构配置上负有宏观调控职责。稍微了解一点中国银行业改革历史的人都会知道，国务院对国开行所定的这些职能是从当时正处于何去何从阶段的四大国有银行，特别是中国人民建设银行（当时的称谓）所肩负的政策性职能中分离出来的。当时的四大国有银行一只手端着政策性银行的饭碗，另一只手掌着商业性银行的勺子，结果在不断推进的经济改革大潮下，日益不伦不类，积重难返。国务院决策成立国开行等几家政策性银行，目的在于使四大国有银行专注于商业性银行这一个角色，四大国有银行所行使的政策性银行的职能则由新成立的国开行等三大政策性银行取而代之。显然，1994年，中央对四大国有商业银行所动的“手术”旨在分离政策性业务和商业性业务，明晰四大国有商业银行的职能，避免政策性业务和商业性业务“一锅煮”所引发的一系列难题。

想不到的是，定位明确，专注政策性领域的国开行在不到四年的时间里就陷入深深的财务困境，1998年，不良资产率高达32.63%。重演了四大国有银行从事政策性业务的尴尬一幕。1999年，国开行踏上了改革之旅，改革的掌舵人则是刚刚走马上任不久的曾为中国人民银行副行长的陈元。稍微了解当时背景的人都清楚，中央高层对于陈元任职国开行行长的安排的初衷并不在于改革，只是没有想到的是，在成立四年之后，国开行居然重现了当年四大国有银行的尴尬，以致于中国政府高层不得不一次又一次地研究国开行以及其他政策性银行的所谓改革问题。事实上，与其说是国开行选择了改革，还不如说是陈元选择了改革。而陈元之所以选择改革，与其特有的个人成长经历、成长环境和未来预期有关。

自1999年开启的国开行改革之旅最敲击人神经之处是国开行咄咄逼人的业务扩展态势。在这一时期，国开行所涉足的领域大都是我国产业结构调整出的高增长行业，也是其他商业银行争相进入的领域。其中主要是电力、铁路、公路、石油石化、煤炭和邮电通讯六大行业。图1显示，国开行在六大行业的贷款在其总贷款中的比重虽逐年降低，但依然占有很高的份额。

在国开行历年的年报中，这些行业的贷款全部属于其所谓的“两基一支”贷款，而且加上其他公共基础设施贷款，总量占比超过99%。我们不能否认，这六大行业是涵盖于国开行成立之初的业务定位，但同样也不能否认，这六大行业从上世纪90年代末开始就已� 在这样一种格局下，国开行事实上是挟政策性银行的优势同各路商业银行展开竞争大战，凭借低融资成本优势、主营中长期贷款的业务优势以及其他不言自明的优势，国开行自然能够成为竞争中的最大赢家。2002年年报显示，国家开发银行仅基础设施贷款一项就占国内银行基础设施贷款总量的三分之二。2005年年报披露，2002年以前，国开行是地铁建设惟一的资金提供者，截至2005年末，国开行对地铁线路建设的贷款占整个地铁建设总投资的25%；该年年报同时披露，国开行一家银行对某个行业的贷款甚至能占到该行业全部投资的90%以上。2006年年报告诉我们的是，国开行对电力行业的贷款占整个电力行业总投资的20%左右，对公路建设的资金支持达到了全国公路建设总投资的18.9％，向煤炭项目提供的贷款约占同期煤炭行业总投资的30%。

国开行历年年报还显示，对上述行业的贷款主要集中于东、中部。其中，东部占比均在40%以上，2006年甚至超过了50%。而东部是我国市场化程度最高的地区，也是各家商业银行集重兵竞争的区域。国开行把大部分资金投放于该地区，无论如何是难以避开同商业银行争饭吃之嫌的。

除了进入的上述领域之外，近几年国开行也不失时机地向其他领域推进，即所谓的业务延伸，功能前移。2004年，国家开发银行的中小型企业贷款计划已经延伸至全国各地的客户，从大城市到小乡镇，甚至到中国的农村地区，虽然这部分贷款余额相对较少，但是增幅巨大，达到700.7%。2000年，国家开发银行获得了为其贷款客户承销企业债券的资格，2001年又获得了上海证券交易所的债券交易席位。2001年开始涉足住房贷款业务。自1998年以来，先后创立和投资了四支产业投资基金包括：中瑞合作基金（SSPF），中国－东盟中小企业投资基金（ACIF），中国比利时直接股权投资基金（CBF）和渤海产业投资基金。参与二十余家城商行、城信社、农信社等中小金融机构的重组工作。2007年7月，国家开发银行与英国巴克莱银行签署股份认购协议及战略合作备忘录，国开行据此先期投入30亿美元参股巴克莱银行，支持其正在进行的收购荷兰银行的行动，国开行在巴克莱银行持股比例约为3%，并向巴克莱银行派出董事。2006年，国开行制定27个行业发展规划，积极涉足汽车、国内装备制造、电子信息与半导体、有色金属加工等行业。如此这般的业务延伸和功能前移使得国开行的业务领域迅速突破其成立之初的业务定位，目前的业务领域已经与其他商业银行相差无几，其他商业银行活动的领域同时也处处晃动着国开行强有力的身影。

由于国开行事实上已经做到了几乎可以在任何领域同其他商业银行展开业务竞争，国开行的资产规模也几乎保持了与主要商业银行同样的增长速度。

由此我们有理由说，国开行的改革之最明显也最值得关注的是其业务发展方式的改革，如今的国开行事实上已经从一个曾经是定位明确的政策性银行演变为一家政策性和商业性兼而有之的银行，甚至可以说是一家以经营商业性银行业务为主的银行。这样一种态势自然会令人想起1994年前的四大国有银行，所不同的是，那时的四大国有银行坏账累累，而今的国开行则是业绩丰盈。难怪，2003年、2004年连续两年，香港权威财经杂志《亚洲金融》将国开行评为“亚洲最赚钱银行”。一度被《国际金融》杂志评为亚洲最盈利的银行之一。

开发性金融的先导者

对于国开行日益商业化的走势，国开行自己的解释是：国开行走的是一条“开发性金融”的模式。国开行网站专门有一个“开发性金融”专题，阅读此专题，你会很快明白，这两年热炒的“开发性金融”概念，国开行早在2004年就给出了较为系统的阐释。从开发性金融的概念、开发性金融的原理和方法到国开行关于开发性金融的实践，诸种信息一应俱全。其中关于开发性金融的概念的解释是，“实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融一般为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来。”在这样一个解释中，起码有两点需要我们费心思去琢磨，其一是开发性金融的两个功能即弥补体制落后和市场失灵。其二是“把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来。”对于这两点，通俗的理解可以是，兼顾国家信用支持和市场竞争的双重优势。相较于成立之初的性质和功能定位，国开行事实上已经完成了一种重大的自我转变。由此我们可以推断，国开行之所以几无阻拦地扩展其业务领地，是其开发性金融构想所赋予其的新的功能敲开了国开行想开的大门。

国开行不仅给出了一个开发性金融的结构性解释，还提出了一个阶段性构想：“开发性金融一般经历三个发展阶段：第一阶段是政策性金融初级阶段，开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵。第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设。第三阶段是作为市场主体参与运行。随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成基础制度建设的任务，作为市场主体参与运行。目前，开发银行已走过政策性金融初级阶段，正处于制度建设阶段”。

虽然国开行认为自身已经走过开发性金融第一阶段，但却没有明确其所经历的政策性初级金融阶段具体止于何时，笔者通过其他信息也没有找到这个时间点。如果以国开行的开发性金融“三阶段论”作为依据，笔者个人主观推断这个时间点可能是1998年，在这个时间点下，笔者又不得不得出这样的结论，国开行的第一阶段即弥补市场失灵阶段留下的重大遗产是高达32.6%的坏账。那么，国开行正处的第二阶段即“推动市场建设和制度建设阶段”又是何意呢？一般而言，作为市场建设的推动者，其扮演的角色不外乎有三：其一是通过自身的完善，构建“样板性”的市场主体形象；其二是参与并促进市场充分、公平竞争；其三是推动政府建构和完善市场规则。依据这三条，我们可以判断，如今的国开行意欲建构样板性的市场主体还有许多门槛要迈；对于第二条，近几年来国开行的确展现了一种积极参与多领域竞争的态势，给其他商业银行施加了不可小视的压力，也造就了非凡的业绩，而挟政策优势参与市场竞争能否达成充分而公平的竞争市场，实在是一个太富挑战性的难题；至于第三条，国开行积极参与诸银行业市场的行为的确引起了决策层的关注，从2001年起，国务院就专门开会研究政策性银行的改革问题，这事实上是重新审视政策性银行的经济地位以及其与其他商业银行的关� 简言概括国开行在其第二阶段的作为：作为政策性银行的国开行，同时积极参与商业性业务，但不再像1994年以前兼顾政策性银行业务和商业性银行业务的四大国有银行那样留下一堆堆烂账，而是赢得令人称道的财务业绩。

由此，国开行事实上对政策性银行能否做好商业性业务给出了一种新的注解。在四大国有银行时代，兼做政策性业务和商业性业务的结果是亏损累累，而现今国开行却是赢了个钵满盆盈。

透过国开行的网站及其他相关信息渠道，我们还可看到国开行的掌门人陈元关于“开发性金融”的一系列直接论述。从陈元本人关于开发性金融所做的思考、访谈等一系列资料中，我们找到这样一段话：“中国要想成为一个现代化经济，要想在金融领域跟上国外的发展，必须改变落后的市场和原来落后的规则。所有金融银行成功的发达国家，很多的经验是源于他们制度的强盛和金融的强盛，最后才会使国家强盛，这是我坚信的一个客观规律。我是想借助于开发银行的机构和组织、借助着这个杠杆撬动这个整个过程”（《小康》杂志）。这段话可有助于我们进一步理解国开行的“开发性金融”构想。陈元和他率领的国开行试图通过开发性金融的运作，推动我国建立现代化、市场化的金融制度。

开发性金融的问题

以政策性银行身份出世的国开行本来所体现的中国政府的金融改革思路是：分离政策性银行业务和商业性银行业务，推进四大国有银行的改革和中国金融业的市场化改革。而此种思路的依据是，四大国有银行兼做政策性业务和商业性业务导致其坏账累累。不成想，不足十年，政策性定位十分明确的国开行在表面上似乎是回到了1994年时四大国有银行的形象，只是国开行的财务业绩已不可同日而语。由此可以引出的结论是，兼顾政策性业务和商业性业务是可以实现良好的业绩的，该结论背后的理论即所谓开发性金融。国开行不仅通过自己实践，颠覆性地改变了90年代初以来，人们从脚踏两只船的四大国有银行身上得出的悲观结论，而且开拓性地形成了相应的开发性金融的理论。从此，政策性银行能否做好商业性业务似乎不再是一个问题。

但是，相伴而生的问题是，作为政策性银行的国开行大规模涉足商业性银行业务领域，这对于其他商业银行是否公平？事实上，早在1998年，中国银行就曾向有关部门提交报告，指责国开行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。此后，对于国开行从事不公平竞争的批评几乎就没有间断过。在所有对国开行的非议中，比较有概括力的说法即所谓“双轨套利”，其中的一轨套利即其在国家信用支持下所享受的优惠利率补贴，另一轨套利则是对已经处于激烈竞争态势的所谓“两基一支”项目进入的更为便利，其经营中长期贷款的业务优势、对该领域项目的较早进入优势和其他一些微妙因素使得国开行在这些具有 叱沙ぁ⑹找媪魑榷ǖ南钅看畹木赫星岫拙俚爻中牌渚赫踔潦锹⒍嫌攀啤？“软贷款”也是令其他商业银行对国开行颇有微辞的靶子之一。所谓“软贷款”即国开行的贷款在一定条件下可以转化为资本金形式，一般是贷款所对应的项目在成立相应的运营公司时，国开行的贷款可 此举是其他商业银行无法做到的，因为《贷款通则》规定，借款人不得用商业银行的贷款从事股本权益性投资，而正因为国开行是政策性银行，可以不受此约束。国开行自己的《国家开发银行章程》对此亦无禁止性规定。由此国开行的“软贷款”也是一种事实上的套利方式。

基于不公平竞争问题的争论，我们进一步还要问：那么，国开行的业务边界究竟在哪里？是不是应该退出竞争性领域？对此，部分人认为，国开行应该从竞争性领域退出，中国发展研究基金会副秘书长汤敏就持有此类观点：“十几年前的商业银行不够成熟，对煤电油运及基础设施不敢涉足，当这些领域被开发性金融机构开发出来以后，开发性金融机构应该退出。”（《政策性银行重新定位国开行启动转型之旅》）。德国复兴信贷银行集团（KfW，德国的综合类开发性金融机构）北京代表处副代表依克伟则是现身说法，据他介绍，对于一些竞争性领域，德国复兴信贷银行集团会很谨慎，因为该集团可以在国际资本市场发行低息债券融资，政府为其担保，享受政府的很多优惠政策，在这样的背景下，德国复兴信贷银行集团涉足竞争性领域，跟其他商业银行争利，将激起其他商业银行的不满，并向政府发难。所以，KfW多投向一些回报不是很高的项目，比如基础设施、环保和住房改造项目。显然，依克伟是主张国开行应该将自己的业务触角约束在低度竞争领域。

开发性金融等待“定论”

必须承认，在中国目前的背景下，决定开发性金融生死大权的还不是市场的力量，而是决策层的意见或方案。首先是财政部、央行等部门拿方案，最终由国务院拍板定论。无论如何，鉴于国开行特殊而微妙的背景，对开发性金融盖棺定论势必是一场复杂的博弈游戏。

事实上，早在2001年，国务院就曾成立调研小组，专门研究包括国开行在内的政策性银行的发展定位，三大政策性银行成立不足七年，最高决策层就成立专项队伍为其发展定位把脉导航，这反映出转型阶段中国银行业改革和发展的复杂性，同时也表明决策层对政策性银行的定位还没有形成一个成熟的“路线图”。自2001年后，政策性银行的改革就一直是决策层案头挥之不去的难题，直到2007年初的全国金融工作会议才明确提出“按照分类指导、‘一行一策’的原则，推进政策性银行改革。首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务。”这样一种决定与其说是允许国开行首先改革，全面（无边界）推进商业化运作，不如说是认可了国开行早已是政策性银行改革和商业化经营的先行者的事实。但不管怎样，中国政府高层对包括国开行在内的政策性银行的重新定位已经有了一个初步的轮廓，大家，特别是一直对国开行的“越权”耿耿于怀的其他商业银行对国开行的未来走向的判断也有了一个可资的凭据。

但问题的解决只是刚刚露出一抹曙光。更为棘手的问题是，如何确立国开行商业化运作的具体方案？是在政策性银行的大框架下，开展商业化业务，还是将国开行全面改制为商业银行？如果是前者，那就意味着国开行近十年苦心寻求的开发性金融的尝试和努力得到了全面肯定，但是又如何摆平“民怨沸腾”的众商业银行？更有甚者，如何建构充分而又公平的金融业竞争环境和竞争规则？从最大受益者国开行的角度而言，在长舒一口气之余，也必须马不停蹄地应对一系列新老难题，最大的新难题即是如何建构一套有效整合政策性本体和商业化运营之间关系的组织、制度和流程，并最大限度地隔离政策性业务和商业性业务的风险。最大的老难题则是其中长期贷款虽在短期内收益流稳定但长期内所隐含的收益流的日益增大的波动性风险。

如果是后者，国开行所推行的开发性金融的模式事实上被否定，但是如何安抚同样为数不少的利益相关者？国开行已经承担的虽为数不多但却是不可或缺的公共基础设施和其他政府性的开发项目由谁来接替？在具体的操作层面，不管国开行是否情愿全面商业化，其必须在战略定位、公司治理、组织架构、业务流程、风险管理诸方面进行“革命性”的调整，而且其必须向其他商业银行那样接受银行业监管当局的监管并无条件满足相应的监管要求，而这对于同银监会级别相同，旗下员工享有同政府机构同样的行政级别的国开行来讲，的的确确是一种空前严峻的挑战。

国开行大刀阔斧走到今天，留给决策层的竟是一个颇为棘手的两难选择的尴尬难题。正因为如此，国开行的具体改革方案迟迟没有出台。从轰轰烈烈的2007年初到平平淡淡的2007年底，期间关于国开行改革路径的版本纷纭，但就是只见云涌，不见雨至。最新的说法是，国开行的具体改革方案将于2008年3月份面世，但有谁知道，还有没有更新的说法？